党的十九届六中全会指出,十八大以来,我国社会建设全面加强,人民生活全方位改善,社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升。检察机关作为法律监督机关,必须全面发挥职能作用,深度参与市域社会治理和基层治理,引领社会法治意识。最高检检察长张军强调,不仅要依法办案,还要将办案职能向社会治理领域延伸,做到标本兼治。社会治理检察建议恰好契合了法律监督与社会治理的双方面要求,成为检察机关参与共建共治共享社会治理的重要手段。笔者认为,当前应在司法办案、履职监督过程中增强检察建议的案件化、规范化、协同化、智能化、专业化,推进国家治理体系和治理能力现代化。
落实检察建议的案件化。检察建议是检察机关在履行法律监督职责过程中,发现有关单位履行职责、行使职权存在违法过错或隐患,对其依法提出建议,进行纠正或预防的法律监督方式。通过规范检察建议制发、送达等程序,建立检察建议案件化办理机制,有助于增加监督效能、促进社会治理法治化。一是强化办理程序。根据检察建议的属性可知,检察建议所要解决的问题,并非原案办理内容,而是因案而出、因事而生的新案件,应有其独特的运行程序,即案件化办理程序。在实践中,要严格落实《人民检察院检察建议工作规定》,对检察建议案件的线索发现、初核立案、调查核实、文书制作等环节进行严格规范,通过检察业务应用系统全程留痕,提升检察建议的公信和权威。二是注重调查结果证据。根据检察建议案件化办理要求,充分运用询问、录音录像、委托鉴定等调查核实手段,对于监督事项的具体情形、法律依据、责任单位等进行全面调查,取得证据后逐项分析、系统论证,作为是否制发、向谁制发检察建议的依据。三是重视宣告送达。对涉及单位多、影响大的检察建议,应该尽可能邀请人大代表、政协委员或相关人员参加,开展宣告送达。宣告送达可以在检察宣告室进行,可以采用圆桌会议模式,阐释建议依据和目的,当面沟通存在问题,以宣告送达的规范性、严肃性、现场性和仪式感倒逼被建议单位重视落实、整改反馈。
增强检察建议的规范化。社会治理类检察建议要做成刚性,必须做好规范化工作,推动检察建议工作从粗放管理、片面追求数量向司法精细化、规范化和更加注重检察建议质量、效果转变。一是规范线索统一管理。为了提升社会治理检察建议的质量,同时避免针对同一事项而重复制发检察建议,应当对检察建议线索进行统筹管理。对是否与其他线索相似雷同进行甄别,对于被建议单位同类问题反复出现可能造成严重后果的,合并监督线索,进行类案监督。二是规范回访跟踪监督。检察建议的目的是消除隐患、解决问题,因此检察建议的落实不应该只依靠被建议单位,检察机关也应主动监督,通过线上督促、实地走访、询问证人、会议推动等方式持续跟踪落实情况。对于落实整改存在困难的,检察机关可以联系相关部门协调解决;对于无正当理由不落实的,区分具体情形通过抄送其上级单位等刚性手段督促落实。三是规范质量考核评查。在检察机关内部,应当发挥考核指挥棒作用,将检察建议作为监督办案指标纳入绩效考核,安排专人对建议发送、回复、落实情况等进行统筹、调度、备案,通过“一月一通报、一季一分析、半年一回头、一年一总结”机制,加强对检察建议的分类统计、综合分析和质量评查,实时发布评查分析报告,倒逼检察官提升检察建议质效。
促进检察建议的协同化。着力构建顺畅高效的衔接配合机制,实现由主要依靠自身力量监督向协作配合、借力监督转变,积极支持帮助被建议单位将检察建议落实到位,通过合力监督做到刚性。一是主动联合推进落实。对于时效性强、亟须整改的问题隐患,发出检察建议后,检察机关可以主动联系被建议单位及相关部门,及时召开落实推进会议,面对面交流整改措施、进度安排,确定切实可行的整改方案。二是善于借助平台资源。积极与相关职能部门沟通联系,通过会签文件、联席会议等方式,建立行政检察监督信息共享平台,在线索互通、调查取证、宣传教育等方面联合发力,提高建议线索发现的敏锐性和建议推进落实的时效性。三是积极争取支持关注。及时向党委、人大汇报检察建议工作开展情况,将检察建议落实情况纳入各机关单位督察考核项目,借助考核杠杆提升检察建议监督刚性。积极联系新闻媒体对典型检察建议加大宣传报道,增强检察建议的社会公众知晓度。
提升检察建议的智能化。智能化与检察工作有效结合,特别是在线索排查、大数据分析、信息比对等方面借助信息技术,有助于提升检察建议精准化水平。一是运用科技手段提升调查核实效率。在现场走访查验、调阅证据材料、委托鉴定评估等调查过程中,积极运用执法记录仪、数码相机、微型摄像机等,为检察官开展调查核实提供便利,必要时申请利用无人机航拍抓取固定证据。二是综合智能手段提升建议精准水平。充分利用检察业务应用系统和大数据平台,对拟发出检察建议的案件进行全面检索,查找类案,剖析原因,对症下药。
落实检察建议的专业化。在多元化社会治理格局下,社会治理类检察建议应恪守法律监督属性和法律规定职权。只有立足职责、恪守边界,检察机关的参与行为才不会被质疑。一是实行层级审核把关,确保建议的法定性、必要性。对检察建议的制发实行检察官起草、部门责任人、分管领导逐级审核把关工作制,社会治理检察建议统一由法律政策研究部门审核把关,涉及重大疑难复杂情况的,提交检委会会议研究决定,从程序上避免检察建议的任意性。二是强化事前联系沟通,增强建议的认可度、接纳度。树立双赢多赢共赢监督理念,将合力解决问题作为检察建议的落脚点,在发出检察建议前,就监督事项与被建议单位进行交流探讨,对于重大监督事项,由分管副检察长或检察长与被监督单位分管领导或负责人直接沟通对接,了解问题发生的原因症结,通过增进理解、凝聚共识,推进整改措施的落地见效。三是建立专家论证机制,提升检察建议的实效。聘请不同行业领域的专家作为咨询委员,对涉及生态环境、安全生产、食品药品等专业性较强的检察建议,用足用好专家咨询委员等平台资源,对问题原因、建议内容、整改方案等进行专业化解读,提升检察建议的精准性、说理性和可行性。
(作者单位:山东省青岛市黄岛区人民检察院、北京市人民检察院)
